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《南宁市价格调节基金管理办法》立法后评估报告

发布时间:2019-12-30 10:50   来源:法规和体制改革科   
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一、评估工作基本情况

(一)评估背景

重庆时时备用网址《南宁市价格调节基金管理办法》(2012年南宁市人民政府令第2号,以下简称《管理办法》)是南宁市现行有效的政府规章,于2012年4月1日起正式施行,距今已实施七年。为了有效评估《管理办法》在规范价格调节基金的征收、使用和管理,增强政府运用经济手段平抑市场价格的调控能力,确保市场价格基本平稳,安定人民生活等方面的功能与作用,提高立法质量,根据《南宁市规章立法后评估办法》(南法制字〔2019〕3号)的规定,重庆时时备用网址委托第三方评估机构广西江和市场调查有限公司组织专家开展《管理办法》立法后评估工作。

广西江和市场调查有限公司在接受委托后,当即拟定《<南宁市价格调节基金管理办法>立法后评估工作实施方案》,并组织了各方面专家组成评估课题小组开展评估工作,根据资料收集、文献查阅、部门走访及问卷调研等结果编制本评估报告。

(二)评估目的

重庆时时备用网址通过开展立法后评估工作,客观全面地了解《管理办法》的实施情况,总结经验,及时发现《管理办法》中存在的问题,以便有针对性地进行修改,切实提高立法质量;通过在评估过程中的社会调研,组织有关专家、利害关系群体和社会公众参与评估活动,促进社会关注和积极参与立法,推进立法的民主化。

重庆时时备用网址该立法后评估工作旨在全面、客观、准确了解《管理办法》所确立的法律制度的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、实效性等方面的实际执行效果,进而研究提出完善意见和建议。

(三)评估内容和标准

立法后评估的内容包括规章的立法理念、立法内容,立法技术和规章的实施效果、存在的问题等方面。评估的范围可以是针对规章进行整体性评估,也可以是选择规章所涉及的部门职责、执法机制、行政处罚,利害关系人权利义务等事项进行评估。立法后评估的标准包括:

1.合法性标准。规章的内容是否存在与现行的法律、法规相抵触的情形,特别是规定行政处罚或者涉及公民、法人或者其他组织权利义务的事项和内容,是否符合上位法的要求。

2.合理性标准。规章所设计的各项制度是否科学合理妥当:所规定的执法措施和手段是否必要、合理,在规范执法权力与保护公民权益之间是否寻求到最佳的平衡点;所设置的法律责任是否合理、是否与违法行为的社会危害程度相当。

重庆时时备用网址3.协调性标准。规章的实施是否与本市的经济社会发展战略目标相一致:所设立的制度是否贯彻了市委、市政府的要求,是否与本市经济社会发展的规划目标相适应,是否与其他规章以及上位政策存在冲突,实施后是否存在影响经济发展、社会进步、民族团结、人民幸福等问题。

重庆时时备用网址4.可操作性标准。规定的制度、措施是否切合实际、具体可行、具有针对性,易于操作;规定的措施是否高效、便民;规定的程序是否正当、简便易行。

重庆时时备用网址5.立法技术性标准。规章的立法技术是否规范;规章的逻辑结构是否严密,表达是否准确,是否影响到规章的正确、有效实施。

重庆时时备用网址6.实效性标准。规章实施效果是否达到立法预期目的:行政主管部门和其他部门是否尽职履责,规章是否得到普遍遵守和执行,实施后取得的经济社会效益是否明显高于规章制定和执行的成本;规章实施所必须的配套制度是否已经制定;拟通过立法解决的主要问题,在规章施行后哪些问题已经解决,哪些问题尚未解决;对已经解决的问题,应当分析是否是制定和实施规章所带来的效果;对尚未解决的问题,应当区分是规章本身问题,还是规章实施不力问题。

(四)评估工作的开展情况

1.评估准备阶段

(1)成立课题小组

《管理办法》立法后评估工作按照客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则,由广西江和市场调查有限公司组织力量,围绕《管理办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和实效性六个方面进行调查、分析和评估。

重庆时时备用网址为保证评估结论的客观性、公众性和专业性,广西江和市场调查有限公司专门成立了课题小组(见成员责任分工表1),专门负责《管理办法》立法后评估工作,包括全程参与立法后评估的调研及撰写报告工作。

(2)评估准备工作

评估课题组制定了《<南宁市价格调节基金管理办法>立法后评估工作方案》,收集了本项目的前期资料,并经过多次开会讨论,确定了本次评估主要采用实地走访、问卷调查、焦点人群访谈等调研方法。评估工作方案经有关专家等讨论通过。

2.评估工作实施阶段

(1)评估方法说明

主要通过现场访谈、调查问卷、实地调查、文献研究、相关法律法规检索及比较分析等方式,以对《管理办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、实效性进行全面评估。评估过程以遵循客观性原则为前提,力求以科学、有效的方法获取真实信息,对《管理办法》立法后评估展开多视角、多层次的实证调查和对策研究。

(2)评估对象和范围

根据利益相关者理论,本次评估对象包括三类:一是价格主管部门,范围涵盖市财政局、市税务局、市发改委、市审计局等;二是价格调节基金征收和使用对象,范围涵盖国有企业、非国有企业;营业性歌舞厅、游戏厅、按摩院、健身会馆、网吧等娱乐经营单位以及酒楼、餐馆、咖啡厅等餐饮经营单位;三是社会公众,范围涵盖青秀区、兴宁区、江南区、西乡塘区以及武鸣区不同性别、不同年龄、不同职业、不同文化程度的人群。

综上,本次评估对象具有针对性、普遍性和广泛性。 

(3)评估调查过程

重庆时时备用网址2019年11月下旬,工作组对市财政局、市税务局、市发改委、市审计局等相关部门单位进行了咨询调查,并向各相关部门代表发放了《南宁市价格调节基金管理办法》立法后评估调查问卷。共计发放调查问卷15份,回收问卷15份,回收率100%,其中有效问卷15份,有效率100%。

2019年11月下旬,工作组调查员以价格调节基金征收、使用对象(包括企业单位负责人、生产经营者等)为调查对象,同时以方便抽样的方式发放了《南宁市价格调节基金管理办法》立法后评估调查问卷,共计发放调查问卷160份,回收问卷160份,其中征收对象131份,使用对象29份,回收率100%,其中有效问卷155份,有效率97%。

2019年11月下旬,工作组调查员以对《管理办法》有一定了解的社会公众为调查对象,同时以配额抽样和偶遇抽样的方式发放了《南宁市价格调节基金管理办法》立法后评估调查问卷,共计发放调查问卷100份,回收问卷100份,回收率100%,其中有效问卷100份,有效率100%。

重庆时时备用网址(4)评估调查结果分析

评估小组对收集到的信息进行整理、分类、汇总,并召开了会议,对汇总情况全面梳理和分析,同时,讨论并确定评估报告撰写框架。

3.评估报告形成阶段

在开展上述工作的基础上,评估课题组编制形成了评估报告大纲和初稿,并集体讨论确定了报告框架,对初稿提出了相关的建议和意见,补充完善了报告内容。在充分沟通的基础上形成了评估报告的征求意见稿。

评估课题组咨询了相关专家,在充分听取专家意见建议的基础上对评估报告进行了修改,并组织召开了多次内部讨论会,对评估报告进行了最终完善,形成了正式的立法后评估报告。

二、《管理办法》立法后评估的内容

(一)合法性评估

重庆时时备用网址1.《管理办法》符合法立法权限和立法程序

重庆时时备用网址根据《价格法》第二十七条规定:政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场。《立法法》第七十三条规定:省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;属于本行政区域的具体行政管理事项。是设立价格调节基金的权力来源依据。

重庆时时备用网址《管理办法》的制定主体适合,制定程序规范,制定内容合法,符合立法法、国务院《规章制定程序条例》、《广西壮族自治区政府立法工作程序规定》等法律法规关于规章立法权限与立法程序的规定。

《管理办法》是南宁市现行有效的政府规章,南宁市人民政府拥有本《管理办法》所涉事项的规章制定权。《管理办法》于2012年1月13日市第十三届人民政府第6次常务会议审议通过,通过市政府令第2号公布,自2012年4月1日起实施。

重庆时时备用网址2011年12月16日,南宁市法制办召开《南宁市价格调节基金管理办法(草案)》听证会,广泛吸纳利益相关群体以及各相关部门和社会各界的意见,充分体现了市民意志,贯彻了集中民主制原则。《管理办法》的制定,严格完成了编制计划、起草送审、审定、发布和备案等所有规定程序。

同时,根据相关行政部门问卷调查统计结果得出:100%的参与者认为程序合法且未超越合法权限。

2.实施的相关部门均在法定权限内行使权力,实施内容符合相关法律规定

重庆时时备用网址评估课题组经过对《管理办法》的内容查阅及分析,认为实施主体各级相关职能部门均在法定权限内行使权力,实施的内容与程序也符合相关法律规定。

(二)合理性评估

1.各项内容或者管理措施是否必要、适当、合理

重庆时时备用网址评估课题组经评估后认为,《管理办法》关于基金征收管理范围划分及征收标准合理,是一部具备合理性的地方政府规章。具体调查结果如下:

重庆时时备用网址(1)根据相关行政部门及基金征收使用对象问卷调查统计结果得出:100%的部门参与者认为《管理办法》规定的基金征收管理范围划分及征收标准合理;74%的征收使用对象认为《管理办法》规定的基金征收管理范围划分及征收标准合理;

重庆时时备用网址(2)100%的部门参与者认为规定:“价格调节基金征收、使用、管理的费用,依照有关规定从价格调节基金中列支,并纳入预算管理。”合理。76%的征收使用对象认为规定:“价格调节基金征收、使用、管理的费用,依照有关规定从价格调节基金中列支,并纳入预算管理。”合理。

2.《管理办法》所设置的法律责任是否合理、是否与违法行为的社会危害程度相当。

评估课题组经评估后认为,《管理办法》所设置的各项法律责任合理且与违法行为的社会危害程度相当。具体调查结果如下:

(1)《管理办法》规定:“价格调节基金缴纳单位和个人应当按规定及时足额缴纳价格调节基金。逾期不缴纳或者未足额缴纳的,由市人民政府价格主管部门或者代征部门责令限期缴纳。拒不缴纳的,由市人民政府价格主管部门依法予以追缴,并可以处1000元以上1万以下的罚款。”63%的参与者认为此项处罚规定清楚、全面、合理。

(2)《管理办法》规定:“价格调节基金缴纳单位和个人以欺骗等不正当手段获准缓缴、减缴或者免缴价格调节基金的,批准机关应当撤销缓缴、减缴或者免缴决定,由市人民政府价格主管部门责令限期补缴,并可以对违法行为人处1000元以上1万元以下罚款;情节严重涉嫌犯罪的,依法移送司法机关追究刑事责任。”60%的参与者认为此项处罚规定清楚、全面、合理。

(3)《管理办法》规定:“价格调节基金使用单位或者个人以欺骗等不正当手段获准使用价格调节基金的,市人民政府价格主管部门应当停止拨款,追回已拨付的资金,并对违法行为人处以1万元以上5万元以下罚款,取消其五年内申请使用价格调节基金的资格;情节严重构成犯罪的,依法移送司法机关追究刑事责任。”62%的参与者认为此项处罚规定清楚、全面、合理。

重庆时时备用网址(4)《管理办法》规定:“价格调节基金使用单位以不正当手段获准使用价格调节基金或者未按规定用途使用价格调节基金的,市人民政府价格主管部门应当将其不良行为记入诚信档案。”62%的参与者认为此项处罚规定清楚、全面、合理。

(5)《管理办法》规定:“价格、财政、税务等部门及其工作人员有下列行为之一的,依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)违反规定多征、减征、免征、停征价格调节基金的;(二)截留、侵占、挪用价格调节基金的;(三)未按照本办法规定履行监督管理职责,对违法行为不予查处,造成严重后果的。”61%的参与者认为此项处罚规定清楚、全面、合理。

重庆时时备用网址(6)根据相关行政部门问卷调查统计结果得出:100%的部门参与者认为《管理办法》中明确的法律责任与违法行为的性质、情节、社会危害程度等相当。

(三)可操作性评估

《管理办法》对南宁市区范围内价格调节基金的征收、使用和管理作出了明确规定:提出价格调节基金筹措方式为政府统筹安排与向社会征收相结合,并明确社会征收分四大类别向社会征收,主要从提高政府定价的商品和经营重庆时时备用网址项目的价格形成的收入、有关生产和经营者的营业收入或者销售收入中,按一定比例征收;《管理办法》规定,南宁市人民政府可以采取补贴、补助、贷款贴息等方式使用价格调节基金调控价格、稳定市场,不得采取资本金注入、发放贷款的方式使用;同时,明确价格调节基金适用情形等。总体规定切合实际,具体可行、具有针对性、可操作性较强。

重庆时时备用网址根据相关行政部门及基金征收使用对象问卷调查统计结果得出:93%的部门参与者认为《管理办法》实施的可操作性强。

根据相关行政部门及基金征收使用对象问卷调查统计结果得出:100%的部门参与者认为《管理办法》规定基金征收、使用管理部门及其职责权限划分明确;78%的征收使用对象认为《管理办法》规定的基金征收、使用管理部门及其职责权限划分明确。

重庆时时备用网址《管理办法》实施所要求的配套制度如《南宁市价格调节基金管理实施细则》及《关于公布南宁市价格调节基金行政处罚自由裁量权执行标准的通知 》( 南发改规〔2017〕1号)等比较完备,规定的程序正当、简便易行。设定的自由裁量权幅度及范围较合理。

(四)协调性评估

1.从《管理办法》的内容和实施情况上来看,具有一定的协调性。根据相关行政部门的调查问卷统计结果可知,100%的部门参与者认为《管理办法》符合本市实际,充分考虑了本地经济和社会发展对基金征收、使用的要求;《管理办法》与上级文件《广西壮族自治区价格调节基金管理办法》之间衔接充分,相互构成了统一、和谐整体,且用语规范、条文表述准确。同时,根据相关行政部门问卷调查统计结果得出:100%的参与者认为不存在与其同位法律法规相冲突的问题。评估课题组经过查阅相关文献、政策、法律、法规,发现《管理办法》存在与新的政策、法律、法规抵触的内容。

2.《管理办法》与现行的规范性文件存在相抵触情形。《管理办法》主要依据《中华人民共和国价格法》(1997 年中华人民共和国主席令第 92号公布)、《广西壮族自治区价格调节基金管理办法》(桂政发〔2011〕53号)等有关规定制定,与当时的上位法相一致,但是与现行的规范性文件存在相抵触情形。《管理办法》与2016年实行的《财政部关于取消、停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知》(财税〔2016〕11号)部分内容存在相抵触情形,《财政部关于取消、停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知》(财税〔2016〕11号)规定:“停征价格调节基金。该基金停止通过向社会征收方式筹集,所需资金由各地根据实际情况,通过地方同级预算统筹安排,保障调控价格、稳定市场工作正常开展。”通过对相关部门访谈得知,价格调节基金已于2016年2月停止通过向社会征收方式筹集。

(五)立法技术性评估

评估小组认为《管理办法》概念准确、条理清晰、文字简明、语言规范,基本条款完善,对立法目的、立法依据、立法原则、适用范围、主管部门、相关制度、处罚规则、实施日期等均作出明确规定,能够满足该《管理办法》在对价格调节基金在征收、使用和管理过程中涉及到的各个方面。

(六)实效性评估

实效性标准。规章实施效果是否达到立法预期目的:行政主管部门和其他部门是否尽职履责,规章是否得到普遍遵守和执行,实施后取得的经济社会效益是否明显高于规章制定和执行的成本;规章实施所必须的配套制度是否已经制定;拟通过立法解决的主要问题,在规章施行后哪些问题已经解决,哪些问题尚未解决;对已经解决的问题,应当分析是否是制定和实施规章所带来的效果;对尚未解决的问题,应当区分是规章本身问题,还是规章实施不力问题。

1.《管理办法》实施以来是否达到立法预期目的

根据相关行政部门问卷调查结果得出:47%的部门参与者认为《管理办法》实施目的已实现,53%的认为《管理办法》实施目的没有实现。

重庆时时备用网址根据基金征收使用对象问卷调查结果得出:12%的对象认为《管理办法》实施后,对维护本地区商品市场价格水平稳定的作用很大,36%的对象认为作用比较大,26%的对象认为作用一般,26%的对象表示不清楚。

2.《管理办法》的实施得到普遍的遵守和有效执行

重庆时时备用网址根据相关行政部门问卷调查统计结果得出:100%的参与者认为《管理办法》得到了普遍遵守和执行。可见,《管理办法》得到了良好的执行效果。

重庆时时备用网址3.所必须的配套措施是否已经制定

重庆时时备用网址《管理办法》实施所必须的配套措施《南宁市价格调节基金管理办法实施细则》(南价综〔2012〕27号)已于2012年9月27日印发并实施;同时,根据市法制办《关于进一步做好建立行政裁量权基准制度工作的通知》(南依法行政办字〔2017〕10号)要求,依照权责清单,制定了南宁市价格调节基金行政给付自由裁量权制度。

4.《管理办法》实施以来,取得的主要成效与做法

南宁市政府设立价格调节基金最根本的目的是为了调控价格,稳定市场,安定人民群众生活。据了解,《南宁市价格调节基金管理办法》从2012年4月1日起执行;2016年1月1日起调整征收政策,执行减半征收全市价格调节基金;2016年2月1日停止通过向社会征收。4年多来共征收价格调节基金6.58亿元。

重庆时时备用网址在价格调节基金的使用上,南宁市坚持取之于民、用之于民的原则,最大限度地发挥价格调节基金的使用效益。《管理办法》实施以来,利用价格调节基金开办了农副产品平价商店30家,目前在营29家,按照稳价惠民的原则,选准“菜篮子”“火炉子”“车轮子”等与市民息息相关的商品作为使用的主要方向。据统计,从2012年12月至今,我市各平价商店共销售平价蔬菜约2000万公斤(其中“一元菜”“二元叶菜”销售61万公斤),平价精瘦肉、五花肉、排骨、腿肉9.11万公斤,普通红皮鸡蛋3.94万公斤,平价牛肉2000公斤,为市民减轻负担超过2200万元。截至2015年12月,共补贴平价商店重庆时时备用网址约1500多万元,燃气补贴278万元,冻猪肉补贴1412万元,公交补贴32900万元。对确保我市市场价格基本平稳、稳价惠民、安定人民生活方面发挥着重要作用。

综上,根据《价格法》规定:“政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场”。实践表明,在遭遇恶劣天气或重大疫情时,价格调节基金在稳定物价尤其是农产品价格方面,发挥了不小的作用。《管理办法》立法预期目的基本实现,但仍有53%的受访者认为仍未实现,主要是因为部分受访者对《管理办法》不了解,而且近几年关于价格调节基金是否应该废止的争议不断,部分受访者也表示了质疑。绝大部分受访者对当地价格调节基金监管部门的执法工作情况都基本满意,可见行政主管部门和其他部门对《管理办法》是尽职履责,同时,《管理办法》是得到普遍遵守和执行,实施后取得的经济社会效益明显高于《管理办法》的制定和执行的成本。作为调节商品供求,平抑市场价格而建立的专项资金,有针对性地解决相关的社会问题。

三、立法后评估建议

重庆时时备用网址《管理办法》实施以来,有关职能部门严格按照规定,开展各项工作。《管理办法》实施对稳定南宁市物价水平的作用总体上发挥较好。南宁市价格调节基金虽然已于2016年2月停止通过向社会征收方式筹集,但相关稳价惠民工作并不会因此停止,政府对关于价格调控、稳定市场工作及涉及民生问题非常重视,明确我市价格调控、稳定市场工作所需资金今后每年由市本级预算给予保障。因此,相关部门应继续做好稳价惠民的长效机制,认真做好民生价格监管。

(一)在价格调节基金的使用上,坚持取之于民、用之于民的原则,最大限度地发挥价格调节基金的使用效益。由于基金来源有限性,按照稳价惠民的原则,选准“菜篮子”“火炉子”“车轮子”等与市民息息相关的商品作为使用的主要方向。  

重庆时时备用网址(二)建议加大财政投入的力度,扩充对价格调节基金的资金支持,扩大对农产品生产基地的扶持力度。要具有针对性地扶持重要农产品,比如蔬菜、肉类、水产品、水果等基地的重庆时时备用网址,防止季节性变动加大的商品出现频繁的价格波动。

重庆时时备用网址(三)在保障民生方面,当前通货膨胀时期,要充分发挥价格调节基金保障民生的功能,对于城乡低收入者,通过提高相应的消费补贴,增强其抗击通货膨胀的能力,促进社会稳定。

重庆时时备用网址(四)从调控价格方面,传统的价格补贴政策主要是面向流通环节和消费者补贴,农户的收入几乎没有提高,农产品生产的积极性得不到激发,不利于农产品市场的长远发展,因此,应该通过价格调节基金与农户订立收入补贴合同,一方面可以通过农户调节供给,另一方面也有利于提高农户收入,稳定农产品供给。

(五)价格调节基金征收标准按照现行税收政策进行修改。100%的部门参与调查对象赞成价格调节基金征收标准按照现行税收政策进行修改。

(六)对于价格调节基金的征收情况、使用情况及未使用部分的去向,很多市民都不是很清楚,甚至不知道有价格调节基金这个项目。各级人民政府价格主管部门应当定期进行价格调节基金使用、结存等情况的统计,及时向社会公众公告。

(七)自治区价格主管部门应当于每年底组织对本行政区域设立的价格调节基金进行财务和账务检查,对价格调节基金的使用、管理制度进行监督检查,设立价格调节基金使用管理投诉信箱、电子邮箱、电话等,对举报属实者予以物质奖励;鼓励人大代表、政协委员、社会监督、媒体监督等力量监督管理价格调节基金的使用。价格调节基金的使用监督中除了政府审计部门外,还需引入会计师事务所开展审计。


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